Turquie-Union européenne : les raisons et conséquences de la relance des négociations d’adhésion

Özcan Yilmaz
Université de Genève, Département d’histoire générale et Global Studies Institute 

 

Papiers d'actualité/ Current Affairs in Perspective
Fondation Pierre du Bois
No 1, February 2014

 

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Le 16 octobre 2013, la Commission européenne a rendu public son rapport annuel sur le suivi des progrès accomplis par la Turquie dans la voie de l’adhésion à l’Union européenne (UE) [i].

« Malgré nos avertissements, le rapport a été publié pendant notre fête [du sacrifice/aïd al-adha] » [ii]. C’est en ces termes qu’Egemen Bagis, le ministre turc chargé des relations avec l’UE, a accueilli le rapport de la Commission. Tout en soulignant son « respect pour la fête en Turquie », Stefan Füle, le Commissaire européen à l’élargissement, a rappelé que la date de la publication du rapport n’était pas motivée par un non-respect de cette fête, mais déterminée par l’agenda de la Commission » [iii].

Ces affirmations permettent de constater le niveau de complexité qui pourrait caractériser les relations entre la Turquie et l’UE. Néanmoins, dans son rapport, la Commission européenne a souligné les progrès accomplis par la Turquie et s’est prononcée en faveur de la relance des négociations d’adhésion. En effet, celle-ci était prévue pour juin 2013, mais reportée par l’UE qui a ainsi voulu dénoncer la répression violente de la vague de contestations civiles (le « mouvement du parc Gezi ») alors en cours en Turquie [iv]. Le 22 octobre, tenant compte de l’avis favorable de la Commission, le Conseil des ministres de l’UE a décidé d’ouvrir un nouveau chapitre (Politique régionale et coordination des instruments structurels) dans les négociations. Le 5 novembre, les négociations ont été lancées officiellement [v].

Depuis son début, l’intégration européenne a intéressé la Turquie. En juillet 1959, le pays a présenté sa demande d’association à la Communauté économique européenne (CEE) et a signé, en septembre 1963, un accord d’association prévoyant la possibilité de son adhésion. Cependant, le coup d’état de mars 1971, l’occupation du nord de Chypre en juillet 1974 et le coup d’état de septembre 1980 empêchèrent la Turquie de réaliser son objectif. En avril 1987, elle a officiellement présenté sa demande d’adhésion à la CEE. Celle-ci fut refusée par la Commission européenne en décembre 1989. Toutefois, l’union douanière entre l’UE et la Turquie, prévue dans l’accord d’association de 1963 et ses protocoles additionnels de novembre 1970, est entrée en vigueur en janvier 1996. Le Conseil européen d’Helsinki de décembre 1999 a reconnu sa « vocation à rejoindre l’UE » sur la base des critères d’adhésion (critères de Copenhague). Dès son arrivée au pouvoir en 2002, le gouvernement du Parti de la justice et du développement (AKP) a fait de nombreux pas pour répondre aux critères de Copenhague. Les réformes constitutionnelles et législatives réalisées entre 2002 et 2004 ont permis à la Commission européenne de recommander l’ouverture des négociations d’adhésion avec la Turquie. Le Conseil européen de Bruxelles de décembre 2004 a ainsi décidé d’ouvrir les négociations dès octobre 2005. Cependant, très rapidement, de nombreuses difficultés se sont manifestées et l’enthousiasme de départ a cédé devant le scepticisme concernant l’aboutissement des négociations d’adhésion. En décembre 2006, le refus de la Turquie d’ouvrir, conformément à l’accord de l’union douanière, ses ports et aéroports aux avions et navires en provenance de Chypre a conduit l’UE à geler partiellement (huit chapitres sur trente-cinq) les négociations d’adhésion. En juillet 2009, le chapitre sur la fiscalité a été ouvert, mais depuis 2010, les négociations sont au point mort. Il faut noter que Nicolas Sarkozy et Angela Merkel se sont ouvertement opposés à une adhésion turque et ont, à plusieurs reprises, proposé un partenariat privilégié [vi]. En 2012, durant la présidence chypriote (juillet-décembre), la Turquie a refusé de participer aux réunions présidées par Chypre et a gelé ses relations avec la présidence tournante.

A l’heure actuelle, la reprise des négociations doit être mise en relation avec la volonté de l’UE et de la Turquie de maintenir leur relation stratégique. Cependant, cette reprise n’a pas comme conséquence un nouvel élan dans les relations ni n’a rapproché davantage la Turquie d’une adhésion.

A travers la relance des négociations, l’UE exprime sa volonté d’éviter une rupture avec la Turquie. De nombreux responsables politiques turcs comme le Premier ministre Recep Tayyip Erdogan ou Egemen Bagis, le ministre turc chargé des relations avec l’UE, ont, à plusieurs reprises, exprimé le sentiment que leur pays est « victime d’un traitement injuste ». Ils ont invité leurs partenaires européens à dire clairement s’ils ne veulent pas d’une adhésion de la Turquie pour qu’elle cherche une autre voie [vii]. En effet, en raison de la longue attente de leur pays sur la voie de l’adhésion, de nombreux Turcs pensent être « victime » d’un traitement différentiel motivé par leur identité musulmane les conduisant à penser qu’ils ne seront jamais admis dans ce qu’ils considèrent être un « club chrétien ». Exprimer ce sentiment est également une stratégie des dirigeants turcs. Elle consiste à exercer une pression sur les décideurs européens en leur rappelant qu’en cas de décision défavorable à l’adhésion turque ils seront susceptibles d’être accusés d’islamophobie ou de turcophobie. Néanmoins, comme nous le verrons dans les lignes qui suivent, les dirigeants turcs ont également tenté d’exploiter d’autres voies comme celles d’occuper une position centrale dans l’ex-espace ottoman (le néo-ottomanisme) ou d’intégrer d’autres entités comme l’Organisation de coopération de Shanghai (OCS). L’échec de ces tentatives et leurs conséquences sur le gouvernement turc sont à l’origine des motivations de la Turquie pour une reprise des négociations avec l’UE.

A travers cette reprise, le gouvernement de l’AKP tente de redorer son blason auprès de ses partenaires européens et également auprès d’une partie de la population turque. En effet, le gel du processus d’adhésion et l’« activisme » de la diplomatie turque au Moyen-Orient ont suscité le désarroi de l’Europe qui craint un éloignement définitif de la Turquie de ses objectifs européens. Ces mêmes difficultés dans le processus d’adhésion ainsi que certaines décisions du gouvernement de l’AKP ont suscité des inquiétudes d’une partie de la société turque. La volonté de l’AKP d’empêcher l’armée de jouer un rôle déterminant dans la vie politique turque jouissait d’un soutien relativement large de la société turque. Cependant, celle d’instaurer un contrôle politique sur le système judiciaire et les médias suscite des critiques et inquiétudes. Celles-ci sont renforcées par la promotion des valeurs conservatrices de l’AKP à travers ses décisions relatives aux écoles religieuses, au port du voile dans les universités et de l’administration, aux constructions de nouvelles mosquées, au nombre d’enfants que les couples devraient avoir, etc. La promotion de ces valeurs est accompagnée d’autres décisions et politiques qui visent à réduire ce que le gouvernement de l’AKP considère être un mode de vie « occidental » comme l’illustrent les décisions sur la vente et la consommation de l’alcool, la volonté de criminaliser l’adultère et l’avortement, ou plus récemment la mixité dans les foyers ou les logements pour étudiants. Le tout est accompagné d’un ton autoritaire du gouvernement et d’une répression aveugle de la contestation. Ainsi, une partie de plus en plus importante de la société turque s’inquiète de voir s’instaurer un régime autoritaire accompagné d’une islamisation rampante de leur société. Sur le plan national, le gel du processus d’adhésion a eu comme conséquence un arrêt de la démocratisation et l’émergence d’un pouvoir autoritaire et des tensions sociales sévèrement réprimées.

Le nouvel engagement européen du gouvernement AKP doit aussi être mis en relation avec certains de ses échecs sur les plans régional et national. En effet, il a échoué dans sa tentative d’adopter une politique étrangère indépendante par rapport à ses alliés européens et occidentaux. Cette tentative a eu comme corollaire des difficultés dans les relations qu’entretient Ankara avec ses alliés et a provoqué son isolement sur la scène moyen-orientale. Le renouveau des négociations avec l’UE répond ainsi à la volonté du gouvernement AKP de remédier à ces défis sur le plan national comme sur le plan international en réactivant son engagement pour une adhésion à l’UE et pour la poursuite du processus de la démocratisation qu’il avait réalisé entre 2002 et 2004. Ainsi, comme à ses débuts, pour renforcer sa légitimité, l’un des premiers pas du gouvernement a été d’annoncer, avant la finalisation du rapport de la Commission européenne, la reprise des réformes de la démocratisation. En septembre dernier, le Premier ministre Recep Tayyip Erdogan a rendu publique un nouveau « paquet de démocratisation » [viii], une série de mesures destinées à améliorer la démocratie turque, la situation des minorités et surtout à réanimer le processus de résolution de la question kurde, entamé à la fin de l’année 2012 mais en impasse depuis l’été 2013.

En parallèle à la « léthargie » qui caractérise les négociations avec l’UE depuis 2006, les relations de la Turquie ont connu une intensification sans précédent en direction de la Russie, de l’Iran, du monde arabe et de l’Afrique. Cela fait partie de la politique dite de « néo-ottomanisme » dont le but est selon ses concepteurs de « redonner à la Turquie un statut de leadership dans la zone anciennement sous la domination ottomane en s’appuyant sur l’héritage culturel ottoman commun » [ix]. Les premières initiatives pour s’impliquer davantage dans les affaires du Moyen-Orient pour devenir une puissance régionale ont été prises par Turgut Ozal, Premier ministre (1983-1989) puis Président de la République (1989-1993). Cette politique a par la suite été conceptualisée par Ahmet Davutoglu, professeur de science politique, conseiller principal du Premier ministre dès 2002 puis ministre des Affaires étrangères depuis mai 2009. Selon lui, la Turquie devait être une « puissance centrale » dans la région et avoir une « diplomatie multidirectionnelle » [x].

L’implication de la Turquie au Moyen-Orient a suscité beaucoup d’intérêt en Occident. Dans la foulée du « printemps arabe », certains étaient favorables à la promotion d’un « modèle turc » dans le monde arabe [xi]. Cependant, la détérioration des relations de la Turquie avec Israël et son opposition, pour des raisons économiques, aux sanctions onusiennes visant l’Iran ont conduit certains à demander si elle n’était pas en train de tourner le dos à l’Occident et à l’UE [xii].

Caractérisées par une alliance stratégique depuis les accords de 1996, les relations turco-israéliennes se sont dégradées dès le lancement de l’opération israélienne « plomb durci » sur Gaza en décembre 2008. En mai 2010, l’abordage par l’armée israélienne du Mavi Marmara, un navire turc visant à briser l’embargo israélien contre Gaza, s’est soldé par la mort de neuf ressortissants turcs. Cet événement a provoqué la rupture des relations entre les deux pays. La Turquie a annulé les manœuvres militaires conjointes et a expulsé l’ambassadeur israélien. Cependant, en automne 2010, elle a accepté l’installation sur son sol du radar du bouclier antimissile de l’OTAN [xiii]. Censé protéger les membres de l’OTAN des missiles iraniens et nord-coréens, celui-ci joue un rôle important dans le dispositif de défense d’Israël face à une éventuelle attaque iranienne.

Mais, les tensions avec Israël sont aussi liées à la volonté de l’Etat hébreu d’exploiter avec Chypre d’énormes quantités de gaz naturel découvertes en Méditerranée orientale. La Turquie souhaite ainsi empêcher une exploitation unilatérale de ces ressources par Israël. Cependant, la dégradation des relations turco-israéliennes et les perspectives économiques liées aux ressources découvertes ont conduit Israël à signer des accords de coopération militaire avec la Grèce (septembre 2011) et Chypre (février 2012) [xiv].

En mars 2013, l’Etat d’Israël a présenté ses excuses pour l’assaut du Mavi Marmara, mais elles n’ont pas eu de résultats majeurs. Les relations entre les deux pays se sont à nouveau dégradées suite au coup d’état en Egypte et aux déclarations du Premier ministre turc attribuant la responsabilité du renversement du gouvernement Morsi à Israël [xv].

Cependant, les relations économiques entre la Turquie et Israël n’ont pas souffert de la dégradation des relations entre les deux pays. En constante augmentation depuis les années 1990, le commerce bilatéral a atteint 4 milliards de dollars en 2012 [xvi]. Comparé au premier semestre de 2012, en 2013, les importations israéliennes en provenance de la Turquie ont augmenté de 7% et atteint 1.7 milliard de dollars tandis que ses exportations vers la Turquie ont connu une augmentation de 53% pour atteindre 1.16 milliard de dollars [xvii].

Les relations de la Turquie avec l’Iran ont également affecté ses rapports avec l’UE et l’Occident. Etats parmi les plus anciens du Moyen-Orient, l’Iran et la Turquie ont une relation pluriséculaire caractérisée par une « rivalité structurelle » (conditionnée par l’identité et le passé impérial des deux Etats) dont l’intensité et les enjeux sont déterminés par des variations conjoncturelles aux niveaux global et régional [xviii]. A travers leurs conflits ou coopérations, la politique menée par ces deux pays a structuré l’histoire et la politique de cette région. Depuis les premières importations turques du gaz naturel iranien en 2001 et l’arrivée au pouvoir de l’AKP en 2002, le commerce bilatéral ne cesse de croitre entre les deux Etats. Le volume des échanges qui s’élevait à 1.2 milliard de dollars en 2001 est passé à 22 milliards dollars en 2012 [xix].

Néanmoins, les relations commerciales avec l’Iran sont rapidement devenues une source de difficulté entre la Turquie et ses alliés occidentaux au regard des sanctions visant le programme nucléaire iranien. Craignant des retombées négatives sur son économie, la Turquie est très sceptique par rapport à ces sanctions internationales. Pour éviter un nouveau conflit au Moyen-Orient qui aurait pu être fatal à son économie, la diplomatie turque a œuvré pour un accord politique. Ses efforts ont abouti, en mai 2010, à un accord tripartite entre la Turquie, le Brésil et l’Iran pour permettre à celui-ci d’enrichir une partie de son uranium en Turquie. Ce rapprochement a attiré les foudres de Washington qui craignait que cela permette à l’Iran de gagner du temps dans son programme nucléaire [xx]. En juin 2010, au Conseil de sécurité de l’ONU, la Turquie et le Brésil ont également voté contre les nouvelles sanctions proposées par les Etats-Unis pour stopper le programme nucléaire iranien. Enfin, en 2012, la Turquie a été accusée de violer les sanctions internationales contre l’Iran. Le gouvernement d’Ankara est ainsi accusé de permettre à des tiers (notamment des acheteurs indiens) de régler leurs achats de pétrole iranien via la banque publique turque Halkbank [xxi]. En payant ses propres importations du gaz naturel iranien en or, la Turquie violait également les sanctions. En effet, la Turquie payait les intermédiaires iraniens avec sa propre monnaie. Ensuite, ces derniers échangeaient la monnaie turque contre de l’or qu’ils transféraient vers d’autres pays notamment aux Emirats Arabes Unis où ils vendaient leur or contre des devises étrangères pour soutenir les réserves de devises étrangères de la banque centrale iranienne [xxii].

A ceci s’ajoute l’implication de la Turquie dans la guerre civile syrienne qui a, à la fois, renforcé les divergences avec ses alliés européens et son isolement au Moyen-Orient. En effet, les révolutions en Tunisie, Lybie et Egypte ont abouti à la mise en place de régimes islamistes proche de l’AKP. Ankara était ainsi convaincu que la chute du régime syrien serait rapide et que l’arrivée au pouvoir d’un nouveau régime issu de la majorité sunnite faciliterait son ambition de leadership au Moyen-Orient et lui permettrait d’isoler l’Iran et Israël. Ainsi, la Turquie s’est rapidement impliquée dans le conflit syrien. Elle a permis aux rebelles syriens de trouver un soutien logistique sur son sol et a joué un rôle actif dans la création du Conseil national syrien, autorité politique de transition destinée à se substituer au régime actuel. De nombreux combattants volontaires internationaux (djihadistes) notamment en provenance d’Europe ont également utilisé la frontière turco-syrienne pour rejoindre l’insurrection. Cependant, la capacité du régime syrien à se maintenir et la présence de plus en plus importante des djihadistes ont commencé à envenimer les relations de la Turquie avec ses alliés occidentaux. Pour accélérer la chute du régime de Bachar al-Assad et stopper l’arrivée de plus en plus importante de réfugiés syriens sur son sol, la Turquie a œuvré, sans succès, pour une intervention militaire occidentale et pour la création d’une zone d’exclusion aérienne au long de sa frontière [xxiii]. Elle voulait également empêcher que les Kurdes de Syrie  profitent de l’affaiblissement du régime et créent leur propre autonomie. Elle a adopté un ton de plus en plus critique envers ses alliés occidentaux qu’elle a accusé d’avoir une responsabilité dans le drame syrien [xxiv]. Sur le plan régional, l’activisme de la Turquie pour le renversement du régime syrien a détérioré ses relations avec deux autres alliés du régime syrien, l’Iran et l’Irak et a finalement abouti à son isolement dans la région.

Par ailleurs, la ligne dure adoptée à l’encontre d’Israël, l’implication dans la guerre civile en Syrie et l’attitude face au coup d’état de juillet 2013 en Egypte sont à l’origine de nombreuses critiques sur les relations de la Turquie avec certains mouvements djihadistes (al-Nosra en Syrie) et islamistes (le Hamas palestinien et les Frères Musulmans égyptiens). Cela génère des tensions avec Israël, les Etats Unis [xxv] et l’Egypte [xxvi].

D’autres évènements et décisions du gouvernement turc ont également contribué à alimenter les craintes européennes sur l’engagement européen de la Turquie et ont jeté un coup de froid sur ses relations avec ses alliés occidentaux. En janvier 2013, le Premier ministre turc, R. T. Erdogan a déclaré que les atermoiements de l’UE sur la Turquie pourraient la conduire à intégrer d’autres entités comme l’Organisation de coopération de Shanghai (OCS). Des informations révélées par les médias turcs ont permis de constater qu’il ne s’agit pas d’un coup de bluff. En effet, dès 2007 la Turquie aurait, en vain, tenté à plusieurs reprises d’intégrer cette organisation [xxvii]. Lors d’une visite récente à Moscou, R. T. Erdogan a renouvelé l’intention de son pays de rejoindre cette organisation et a demandé le soutien du président russe Vladimir Poutine [xxviii]. Cependant, cette stratégie constitue également un échec pour le gouvernement AKP. En effet, sa relation stratégique avec l’Occident, notamment sa qualité de membre de l’OTAN, ne lui permet pas d’intégrer l’OCS.

En novembre 2013, pour son système de défense aérienne, la Turquie a signé un accord avec une firme chinoise, China Precision Machinery Import and Export Cort (CPMIEC). Cette firme subit les sanctions américaines pour avoir fourni de l’armement à des pays comme l’Iran, la Corée du Nord et la Syrie. Cet accord a également suscité les critiques des Etats-Unis et de l’OTAN [xxix].

Ainsi, la difficulté de poursuivre une politique trop autonome par rapport à ses alliés occidentaux ou en conflit avec leurs intérêts, l’échec dans son ambition de jouer un rôle de leadership au Moyen-Orient ainsi que son isolement dans la région ont conduit la Turquie à réactiver les négociations d’adhésion avec l’UE. Certains facteurs internes sont susceptibles d’inciter le gouvernement AKP à poursuivre ce renouveau avec l’UE. Ainsi, la volonté d’une résolution politique de la question kurde pourrait inciter l’AKP à poursuivre les négociations d’adhésion. Cela lui permettra d’insérer, comme entre 2002 et 2004, certaines réformes politiques et culturelles dans le cadre d’un processus de démocratisation et de bénéficier d’une plus grande légitimité au sein de la société turque et sur le plan international. La reprise des négociations pourrait également aider le gouvernement AKP à renforcer son image écornée par la répression brutale du mouvement de Gezi et le récent scandale de corruption qui a provoqué la démission de plusieurs ministres dont Egemen Bagis, chargé des relations avec l’UE [xxx].

Cependant, peu après la relance des négociations, la volonté du gouvernement d’Ankara d’interdire la mixité dans les foyers ou les logements d’étudiants a provoqué de vives critiques de l’UE. Celle-ci, par la voix de son Commissaire à l’élargissement, a pressé le gouvernement turc de respecter le droit, les libertés individuelles et le mode de vie des citoyens [xxxi]. De plus, suite aux scandales de corruption, le gouvernement AKP a procédé à des purges au sein de la police et de l’administration. Afin d’empêcher une nouvelle phase d’enquête visant surtout le fils du Premier ministre, le gouvernement a notamment interdit à la police de procéder à des arrestations sans son aval. Des centaines de policiers et leurs chefs impliqués dans l’enquête anticorruption ont été démis de leur fonction tandis que des hauts-fonctionnaires, gouverneurs de certains départements et des procureurs ont été réaffectés. Pour renforcer son contrôle sur les magistrats et le Haut conseil des juges et des procureurs (HYSK), l’une des principales institutions judiciaires du pays, le gouvernement a proposé un texte de loi jugé anticonstitutionnel par de nombreux juristes et par l’opposition. Ces décisions controversées sont susceptibles de remettre en question les principes de la séparation des pouvoirs et la liberté de la justice. L’UE a déclaré suivre de très près les évènements en Turquie et a souligné qu’elle évaluait la compatibilité du projet de réforme de la justice avec les critères d’adhésion à l’UE et avec le droit de l’UE [xxxii].

Entre 2002 et 2004, de vastes réformes de démocratisation en vue d’une adhésion à l’UE, ont permis au gouvernement de l’AKP de renforcer sa position face à l’armée et aux milieux kémalistes hostiles à son pouvoir et de limiter leur influence dans la vie politique. Actuellement, pour éliminer l’influence de la confrérie Gulen, accusée par Ankara d’être un véritable « Etat dans l’Etat » et d’être à l’origine de l’enquête anticorruption, le gouvernement AKP pourrait poursuivre une politique de réforme qui lui permettrait de renforcer sa légitimité et bénéficier d’un soutien international. Il pourrait ainsi affronter dans une meilleure position les élections municipales et présidentielles de 2014 et les législatives de 2015. Cependant, vu ses décisions controversées et le ton autoritaire et antioccidental de son Premier ministre dénonçant un « complot international » contre son gouvernement, une détérioration importante des relations avec l’UE et l’Occident n’est pas à exclure.